余江宅改案例:基于縣鎮村三級治理能力提升的踐行探索

日期:2023-07-14 09:59:39 來源:

“一個專班”抓到底、“一個主體”干到底、“一套機制”管到底?。?!

2015年5月,鷹潭市余江縣成立余江縣農村宅基地制度改革試點工作領導小組,由時任余江縣委書記張子建擔任組長。領導小組下設辦公室(宅改辦)。

2015一2022年,余江區宅改領導小組先后由張子建、路文革、蘇建軍、羅衛國四任縣(區)委書記擔任。宅改辦組建業務指導組、綜合協調組、督查組等工作小組,人員從各單位抽調,與原單位工作脫鉤,專職全程負責改革試點日常具體工作。

鄉村振興的核心與關鍵是村集體經濟組織和全體村民如何獲得與享有更多的發展權利。然而,伴隨農民擁有更多市民化發展權利,全國出現了幾十年的農民空間大流動與大遷徙現象,越來越多農村的人才和勞動力變為職業產業工人和新市民,成為新時代中國特色社會主義發展的趨勢與潮流。

與此同時,其對鄉村發展所帶來的問題是:農民種地的積極性越來越低,村莊亂搭亂建和臟亂差現象越來越突出。加之新中國成立至今70多年的農村宅基地發展演變,以及改革開放40多年社會主義市場經濟觀念的影響,導致村民對自家承包經營的山水林田等農地,還有分給他的宅基地的“私有化”意識越來越強。反觀村集體組織服務本村村民的能力與意愿卻愈加低下,所擁有的治理權力也愈加虛置。

基于此種前提和背景下的農村發展改革,改革的深水區到底在哪里,為什么大家對宅基地改革誠惶誠恐,唯恐避之不及?刨人祖墳(平墳或遷墳),拆農民的房子,在農村這是天大的事情。若工作做不到位,把控不好,在執行過程中不能做到公正公開、合情合理、有禮有節、有序有效,并確保一碗水端平,將會出現導致社會不穩定的安全隱患,乃至鬧出人命。

從2014年11月末確定余江縣為農村宅基地制度改革試點縣至今(2018年7月,余江縣撤縣設區),近八年時間,余江宅改辦及縣域縣鎮村三級治理主體,一直在這條最難和最艱巨的模糊探索路上,埋頭苦干、風雨前行……

 

宅改零距離:走近江西鷹潭余江區


 

不參與“三塊地”改革,我們很難切身感受農村工作的敏感和棘手;而誰能啃下“三塊地”改革中“宅基地”這塊最難啃的“硬骨頭”,則不僅需要勇氣,更需要魄力,一股敢于義無反顧殺出一條血路的不要命精神。

這話聽上去似乎有些危言聳聽, 然而從第一輪改革歷時四年多,且一次又一次被延期中,我們應該就能對縣域宅改的復雜與艱難管窺一斑。

2014年11月末,時任余江縣國土資源局局長的蔡國華,在聽到江西省國土資源廳宣布余江為宅改試點縣時,第一反應是驚訝。而其他縣(市、區)的國土資源系統的同志聽到后的第一個反應是“這個人是新來的吧”,因為他們知道宅改對他們來說到底意味著什么。

時任余江縣委書記的張子建態度鮮明,表示要大力支持“宅改”工作。然而,隨后的縣宅改工作座談會卻開成了“批斗會”。一個鄉鎮干部質問他:“你想改革當然很好,但選什么不好,偏偏選個捅馬蜂窩的宅基地呢?”

關于“三塊地”改革,四川戰旗村、青杠樹村是村集體經營性建設用地入市的典范,其中尤以成都市戰旗村的示范性市場影響力最大。通過土地綜合整治和騰退安置建新居的方式,村域生態得到了優化,村莊風貌也有了巨大提升,更重要的是,通過這種方式,老百姓不僅住進了新房,幸福感和獲得感倍增,而且實現了村域空間增值,不僅在家門口就能就業,而且還通過壯大集體經濟組織,村民還能從中得到關于生活的更多福利和保障。

相較于區域位置和經濟發展更好的成都市郫都區,那里的村集建入市用地,從最初的一畝50幾萬元逐步漲到了70多萬元、100多萬元,甚至150萬元,逼近200萬元。而位于鷹潭市余江區的宅基地制度改革要完成的試驗任務,看上去則要難上更多。

余江宅改的難點表現在五個方面:

一是要解決新中國成立70多年遺留下來的一戶多宅問題;

二是要解決宅基地上建筑面積的超標問題;

三是宅基地改革后,騰退出較多碎片化的建設用地,市場活化不足;

四是由于區位原因,土地市場價值總體不高的問題;

五是縣直機關、職能部門及鄉鎮干部開始抵觸情緒較大問題。

開弓沒有回頭箭。如何推動余江宅改工作呢?首先,成立了由時任余江縣委書記擔任組長的宅改工作領導小組;其次,對全縣農村宅基地現狀以及存在的問題進行一次徹底調查和摸底;再其次,制定余江縣宅基地制度改革試點的實施方案。從2015年4月開始,余江宅改辦用了半個月的時間,對域內實施了三次調研。經過三次調研,縣領導層面對宅改重要性高度統一。

三次深度調研后,大家為什么突然變得有信心了呢?主要是參與改革的領導干部走近了人民群眾,聽到了農民對宅基地制度改革的態度和真實聲音。很多農民基于村莊發展的現狀,對宅基地制度改革試點工作是贊同的、支持的,并希望通過此次改革,可以解決和改善村莊的環境問題,以及道路差、建房難、亂建房一系列問題。

在經歷了一次外出調研考察后,宅改辦工作人員齊心合力,很快就制定了《江西省余江縣農村宅基地制度改革試點實施方案》。實施方案共分為六大部分,分別為:指導思想、基本原則、工作目標、工作任務、工作步驟、工作措施。其中“工作任務”部分,既充滿挑戰也是大家的動力之源。如果其五大任務一旦取得成效,將會從制度層面為宅基地管理和依法處置找到一條可復制、可推廣和可借鑒的改革之路。

2015年4月19日,該實施方案經過多輪修改完善,由余江縣委縣政府上報到省國土資源廳,并由省國土資源廳上報給了國土資源部。2015年6月29日,國土資源部批復了余江縣域宅改試點的實施方案。于是,一場轟轟烈烈的“宅改”在余江正式拉開了帷幕。

01.全縣域覆蓋,有序鋪開

“三塊地”改革主要指農村土地制度改革中的三項改革任務,分別為:完善農村土地征收制度改革,建立農村集體經營性建設用地入市制度改革,完善農村宅基地制度改革。這三項試點改革不是彼此分開的、獨立的,而是具有內在的整體性、系統性和協同性。同時,這三項試點改革也與2019年12月19日出臺的《國家城鄉融合發展試驗區實施方案》前后形成了遞進。

從2015年5月余江縣成立了農村宅基地制度改革試點工作領導小組至今(截至2022年6月),余江宅改試點工作領導小組分別經歷了四任組長,并分別由張子建(現任鷹潭市委副書記、市長)、路文革(江西省農業農村廳原副廳長、現任江西省發展和改革委員會黨組成員、省糧食和物資儲備局黨組書記、局長)、蘇建軍(江西省萍鄉市委常委、組織部部長)、羅衛國(現任江西省鷹潭市余江區委書記)等四任縣(區)委書記擔任。

余江縣域宅改在第一個執行實施過程,大致經歷了四個階段:

一是2015年7月至11月,41個自然村的先行先試階段;

二是2015年12月至2016年6月,20個行政村“1+N”模式全面推進階段;

三是2016年8月至12月,縣域行政村全覆蓋和構建成熟制度機制階段;

四是2016年10月至2017年6月,完成全域116個行政村剩余50%自然村的覆蓋,形成改革試驗成果階段。

進行先行先試的41個自然村是余江宅改的先鋒隊,其有如下幾個特征:從村莊類型角度來看,可分為城郊型村莊、平原型村莊和山區型村莊;從人口數量角度看,每個村莊在50戶至100戶之間;從村莊自身特點來看,這41個自然村都開展過新農村建設,群眾基礎較好。除此之外,村莊基層組織健全、工作積極有力,也是其中的一個關鍵點。

2015年11月,41個先行先試村的宅改如期全部完成,并基本取得了六項成果:

一是規范了村民的建房行為;

二是推動了宅基地的有序退出;

三是促進了節約用地;

四是出臺了宅基地改革系列制度;

五是轉變了政風村風民風;

六是拓寬了村集體增收渠道。

其中,存在的問題主要表現在五個方面:

一是有些分管領導和班子成員業務不太熟悉;

二是有些村集體對無償退出的宅基地管理還不到位,土地入市及產權抵押沒有形成大氣候;

三是宅改成本較高,資金投入不足;

四是村民參與改革積極性有待進一步激發;

五是宅基地有償使用費的收取缺乏強有力的保障措施等。

第二個階段“1+N”模式中的“1”是指宅改,“N”是指其他多項農村改革事項,如全國城鄉融合發展試驗區建設試點、全國鄉村治理體系建設試點、農村生活垃圾專項治理試點、農村集體資產股份權能改革試點、農民住房財產權抵押貸款試點等。

簡單理解,就是以宅改為統領、為抓手、為主線,將正在農村進行的其他改革事項貫穿起來,形成一個更加全面的農村綜合改革建設方案。

在余江宅改的四個階段中,村民主體力量中的理事會和新鄉賢,發揮了事先宅改辦并沒有意想到的巨大影響力。其不僅推動了宅改的有序進行、持續深化,而且還為村民自治組織的建立健全和村莊治理秩序的重建起到了促進和推動作用。

2016年9月,全國“三塊地”改革進入到“試點聯動”階段。而原本只承擔宅基地制度改革試點一項任務的余江縣,按照中央部署,增加了土地征收制度改革、農村集體經營性建設用地入市改革兩項任務。

10月,一份《江西省余江縣關于統籌協調推進農村宅基地、集體經營性建設用地入市、土地征收改革試點工作的實施方案》放到了鷹潭市委市政府相關領導的案頭,隨后又報到了國土資源部。11月,國土資源部回復,同意并批準了方案的實施。

關于村集體經營性建設用地入市,余江區當時吸收了成都市郫都區的改革成果,如村建用地入市的總體規定、增值收益調節金征收管理、土地整治與調整使用辦法、入市主體認定、收益分配辦法、入市項目環評、使用權抵押貸款辦法、違法建設責任追究,以及入市審計監督辦法等。

關于征地制度,余江區當時吸收了內蒙古和林格爾縣和河北定州市的改革成果,如征收原則、征收程序、征收補償安置、土地增值收益分配、被征地農民社會保障、征地資金管理、公共利益目錄劃分、補償安置爭議協同裁決辦法等。

2017年6月,余江縣第一宗面積為20畝的村集體經營性建設用地,在余江公共資源交易中心入市成功。該宗地塊位于平定鄉洪橋村吳家小組,出讓年限30年,土地用途為工業用地,成交價82萬元,競得者為一名上海的投資商。

截至2018年12月,余江共完成了8宗地的入市;完成征地項目3個,面積為2099畝。同時,全縣共退出宅基地34226宗、4573畝,其中有償退出7687宗、1073畝,無償退出26539宗、3500畝,村集體收取有償使用費7968戶、1133萬元,村集體支付退出補助款2033萬元,發放農民住房財產權抵押貸款5251萬元。

 

 

 

02.邁向城鄉融合新高地

從2015一2020年,共用了5年時間,余江區探索出了覆蓋“區鄉村組”四級主體的一套縣域農村宅基地管理制度體系,實現了宅基地的有序管理,讓余江農村宅基地重新回到了“一戶一宅、面積法定”的公平起點。

2020年10月,余江再次被列為全國第二輪農村宅基地制度改革試點縣。而在余江區宅改辦提供的一份《2022年上半年城鄉融合發展工作小結》的報告中,使用了“余江區城鄉融合辦”的名稱。因為在2019年12月19日,由國家發展改革委、中央農村工作領導小組辦公室、農業農村部、公安部等18部門聯合印發《國家城鄉融合發展試驗區改革方案》中,江西鷹潭也在其公布的11個國家城鄉融合發展試驗區名單之列。

兩塊牌子,一套人馬;兩個目標,一個方向。當前的余江區,正以鷹潭市被列為全國城鄉融合發展試驗區為契機,全面聚焦農村宅基地“三權分置”目標任務,全力解決好“有地建房、有地發展、有序管理”三個問題,積極穩慎推進深化宅改工作,在余江已有的“三面紅旗”基礎上,力爭豎起余江的第四面紅旗。

在第二輪農村宅基地制度改革試點以來,余江宅改辦整合了村建土地入市、產權抵押、鄉村治理、普惠金融各項改革成果,不斷穩慎探索閑置宅基地和閑置農房盤活利用的有效途徑和體制機制,建立了《閑置宅基地及閑置農房使用經營權流轉機制》《宅基地和閑置農房盤活利用收益分配機制》等13項相關制度和辦法。截至目前(2022年4月),余江區盤活利用閑置宅基地和農房1088宗,確保每個行政村集體經營性收入超過20萬元。

在城鄉融合工作推進方面,余江區緊密圍繞“國家城鄉融合發展試驗區”在江西鷹潭的試驗重點,分別從農村集體經營性建設用地入市、完善農村產權抵押擔保權能、基礎設施城鄉一體化、公共服務城鄉均等化、城中村改造等五個方面發力。

在村建用地入市方面,余江區共完成土地入市34宗,面積445畝。2022年的村集體經營性建設用地入市目標為18宗,面積67.9畝,并通過《鷹潭市余江區集體經營性建設用地入市低風險項目報建監管發證暫行辦法》《鷹潭市余江區集體經營性建設用地入市項目準入意見》等規范性文件和體制機制上的再突破,進一步推進入市工作,提升工作效率。

在完善農村產權抵押擔保權能方面,余江域內村莊農權授信達14979.8萬元,用信9755.85萬元。目前,余江“數字農權+普惠金融”平臺已基本搭建完成;農村集體產權抵押融資工作已覆蓋重點幫扶村、“十三五”脫貧村、城鄉融合綜合示范點等共計32個行政村;持續推進產權交易,并確保新增集體產權交易須在區產權交易中心交易。

在基礎設施城鄉一體化方面,余江區重點從城鄉高效配送、供水一體化、污水處理一體化、交通公路一體化、垃圾處理一體化等五個方向出發,目前已完成集超市、快遞收發、網絡代購、農副上行、金融兌付等五大功能于一體的16個電商物流集散網點建設。截至2022年5月,交通路網一體化建設項目已完成108個,總投資3.03億元,完成總投資比例88.3%。

在公共服務城鄉均等化方面,余江主要從健全醫療衛生體系和均衡教育資源配置出發,目前已籌集資金13.3億元,改造提升鄉鎮衛生院12所、村衛生室107個,不斷鞏固“鄉聘村用”的村醫機制;穩妥推進農村教學網點撤并50余所,改造鄉鎮寄宿制學校21所,建立了9個教育聯合體,有序推動全區115名教師的輪崗交流。

城中村改造項目的推進主要集中在鄧埠鎮竹溪鄧家。目前,全村共無償退出院套80余宗,拆除面積18000平方米。村集體組織成員成立了置業股份合作社,每人出資1萬元作為股金,在村中集資建設了一個1萬平方米的商住綜合體,并用其發展住房租賃、餐飲、住宿等產業。2021年,共獲租金63萬元,持股人可按持股比例分紅,平均每戶分紅3300元。

接下來,余江區推進城鄉融合試驗的總目標是:圍繞五項試點任務實現域內所有行政村全覆蓋,并重點打造206國道、320國道、梁余線、鄧山線和余信貴大道沿線村點,逐步形成城鄉融合示范帶。

 

 

 

對話:直擊難點,成為焦點


 

 

宅基地制度改革是深化農村發展改革的深水區。這是一件牽一發而動全身的事。鷹潭市余江區所以能成為全國縣域宅基地制度改革的示范典型,主要取決于四個方面:一是縣域領導的決心,二是余江宅改辦的主導作用,三是鄉鎮黨委的綜合統籌,四是村民事務理事會在其中充分發揮出了宅改的主體作用。余江宅改是一部農村土地改革的先鋒劇——崎嶇坎坷、跌宕起伏、可歌可泣、精彩紛呈。

1. 余江宅改辦的成績單

問題:2015一2022年,余江宅改辦人員與職能有哪些變化?取得了哪些成績?

宅改辦:2014年12月,余江縣被列為全國第一批農村宅基地制度改革試點縣。2015年5月,成立余江縣農村宅基地制度改革試點工作領導小組,由時任余江縣委書記張子建擔任組長。領導小組下設辦公室(宅改辦),時任余江縣委常委、縣政府副縣長陳亮泉兼任辦公室主任,時任縣國土資源局局長蔡國華兼任辦公室常務副主任,時任余江縣國土資源局黨組成員聶榮華為副主任。

宅改辦辦公室設在國土資源局,當時宅改辦其他成員有:彭贊軍(時任余江縣中童鎮人大主席)、楊贊梅(時任余江縣監察局副局長)、許華(時任余江縣委辦副主任)、桂春林(時任余江縣錦江鎮人大主席)、周國安(時任余江縣委政研室干事)、程海榮(時任余江縣國土資源局辦公室主任)、吳雨萬(時任余江縣國土資源局耕保股股長)、李泰勝(時任余江縣國土資源局地籍站站長)、孫小毛(國土資源局交易中心主任)。

從2015一2022年,余江宅改領導小組先后由張子建、路文革、蘇建軍、羅衛國四任縣(區)委書記擔任。區宅改辦分管領導或宅改辦主任歷經陳亮泉(余江縣委常委、縣政府副縣長)、吳曉娟(時任余江縣政府副縣長)、楊鵬(時任余江區委辦主任)、毛偉卿(時任余江區政府副區長)、熊志龍(時任余江區政府黨組成員)、易長青(現任余江區政府黨組成員、區委組織部常務副部長)6人。

余江縣(區)宅改工作領導小組在部、省改革試點工作領導小組的指導下開展工作,全面負責領導、協調、監督改革試點各項工作。宅改辦組建業務指導組、綜合協調組、督查組等工作小組,人員從各單位抽調,與原單位工作脫鉤,專職全程負責改革試點日常具體工作。

試點以來,余江區始終堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,深入貫徹習近平總書記全面深化改革重要思想,在省委、省政府、市委、市政府的堅強領導下,在上級有關部門的精心指導下,大力弘揚“戰天斗地、敢為人先,不達目的決不罷休”的血防精神,堅持黨的領導,緊緊依靠群眾,堅決守住土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損的底線,余江宅改實現全覆蓋。

原國土資源部部長姜大明在余江調研時指出,余江宅改走在全國前列,發揮了重要的示范作用。農業農村部原部長韓長賦在余江調研時給予了“路子很對、工作很細、效果很好、經驗很多”的充分肯定。原中央農辦主任陳錫文、韓俊分別對余江宅改給予了肯定和認可,以及原省委書記強衛、鹿心社、劉奇,省政協主席姚增科,原常務副省長毛偉明等31位部省級領導先后調研視察,給予了充分肯定,認為余江宅改創造了經驗,發揮了引領示范作用。

全國宅改集中調研會、“農村宅基地等三項制度改革深化與創新”專家研討會、中部六省國土資源改革第四次會、全省宅改現場會等會議先后在余江區召開,先后10余次在省委、省政府、國土資源部、農業農村部會議上作典型發言,人民日報、新華社、中央電視臺、自然資源報等20多家國家級、省級媒體進行了宣傳報道。

 

 

 

02.頂住壓力,拉開宅改帷幕

問題:宅基地制度改革是一個艱難又復雜的事,余江試行宅改試點縣時,大家對做這件事的態度如何?

宅改辦:客觀來說,可以用“群情激憤”來形容當時大家的態度。2015年1月,我們在縣體育館召開了一個宅基地制度改革試點工作座談會,與會人員有紀檢、監察、國土、農業等與改革相關部門的一把手,還有11個鄉鎮的黨委書記和鄉鎮長。之所以要舉辦這個座談會,一是向各鄉鎮和相關職能部門做一個宅改試點工作的通報,征求一下大家的意見;二是聽聽大家的想法,到底是支持還是反對,畢竟他們都是將來宅改的具體推動者。

當時的國土資源局局長通報了這個消息后,整個會場立刻炸開了鍋。大家情緒激動、爭相發言,抵觸情緒特別大。

大家認為,搞宅改免不了要拆人家房子,在農村拆人家房子是天大的事,弄不好是會出人命的。農村工作維穩壓倒一切,而一旦做了這個事,很可能會惡化基層的干群關系。本想通過這個會征求各方意見,讓大家獻計獻策,沒有想到的是,下面是一片反對之聲。

然而,余江宅基地制度試點改革是結合了余江農村工作的實際情況,經過了縣委縣政府集體決策才定下來的。那時,張子建是余江縣的縣委書記,他年輕、有沖勁,也敢于迎接宅改工作的巨大挑戰,并對宅改工作充滿熱情和給予了大力支持。

問題:參加此次全國試點的,江西省只有余江一個縣。余江縣域宅改試點板上釘釘后,你們又是具體怎么展開這項工作的呢?

宅改辦:在省級層面,成立了有省委副書記為組長的宅改工作領導小組,在縣級層面,我們成立了由縣委書記擔任組長的宅改工作領導小組,縣宅改工作領導小組下設宅改辦公室,作為日常辦事機構,負責宅改工作的協調和日常行政運轉。

縣宅改辦成立以后,工作人員主要從相關部門抽調精干人員組成,當時大約有十三四個人。與之對應,各鄉鎮也迅速成立了相應的領導機構和工作班子。宅改領導團隊組建完畢后,我們先是進行了為期半個多月的三輪調研摸底,讓參與這件事的領導都深入基層,了解具體情況。

參與此次調研的人員有三類:一是各鄉鎮掛點的縣領導及秘書,或者是辦公室工作人員,二是宅基地改革辦公室的全體工作人員,三是各鄉鎮的有關領導。除此之外,宅改辦編制的《調研手冊》還規定:每個縣領導到村調研時間不少于七天;調研期間,每三天開一次調研匯報會,每個縣領導要書面匯報情況,由縣委辦匯總。

問題:三輪摸底調研,你們主要摸底調研了什么?另外,這三次調研有何區別和不同?

宅改辦:三輪調研,每次涉及的內容都各不相同,可以說是層層深入,不斷觸及改革的敏感區,甚至是制度層面。

第一輪調研涉及的內容主要包括:一是宅基地使用現狀,二是如何調動村民事務理事會和群眾參與改革的積極性,三是宅基地的退出、有償使用、流轉及抵押、擔保等基礎性問題。

第二輪調研的內容主要圍繞六個方面展開:一是一戶一宅的界定,二是集體經濟組織成員資格權的認定,三是宅基地有償使用費用具體的收取辦法,四是宅基地有償退出和退出程序,五是村民事務理事會的主體作用,六是宅基地增值收益分配原則。

第三輪調研的重點主要包括具體操作方面的四個問題:一是村民申請建房的條件,二是不得申請建房的情形界定,三是申請建房的程序,四是建房的相關收費項目和標準。

三輪調研結束后,我們決定先選擇41個自然村進行先行先試。畢竟這是一件大事,而且事情很瑣碎、很細小。先在小范圍試點,并通過小范圍試點總結經驗教訓,這樣會形成相對規范的工作流程,再逐漸鋪開時,就會穩妥很多。

 

 

03.制定宅改方案的辦法

問題:三輪調研后發現,有超過85%的農民是贊同宅改的。之后你們又集中了三個村的干部到縣委黨校進來封閉討論,可以分享一下這件事嗎?

宅改辦:為了啟動實質性的改革,我們采取了一種小切口突破的辦法。當時,我們宅改辦、各鄉鎮代表,還有三個村的干部,大家一起集中到了位于高公寨林場的一個偏僻地方——縣委黨校。這樣便于集中精力,不受干擾地制定好每個村具體的宅改方案。

所選擇的三個村主要是錦江鎮的李家、潢溪鎮的上黃、楊溪鄉的科里陸家。2015年8月28日,分管宅改的領導、三個鄉鎮的黨委書記、三個村的村民理事會的理事長、理事,還有我們宅改辦的全部工作人員,共計40多人,全部封閉到了高公寨林場,開始集中醞釀具體可行的宅改辦法。

最初,不少村代表的態度雖有畏難情緒,但他們覺得上級已經決定干這個了,那就下達任務就好了,上面怎么說,鄉里和村里就怎么干。好多人完全沒有意識到,宅改就是他們自己的事情,關乎每一個村民的切身利益。因此,具體怎么改,每個村要拿出自己的主意,制定出自己的辦法,省里、縣里,還有我們宅改辦,只對宅改的大方向進行把握,不對具體操作層面進行干預。為此,縣里制定了《農民建房管理暫行辦法》《農村宅基地有償使用、流轉和退出的暫行辦法》《農村集體經濟組織成員資格認定辦法》,并要求各村以這些文件為準繩,并根據每個村的實際情況,草擬出可以提交到村民大會或村民代表大會的實施細則。

問題:各個村的宅改細則,只要通過村民大會或村民代表大會集體決議,就可以按照各個村的細則去執行嗎?

宅改辦:是的。經過領導和我們的補充解釋,三個村的理事長和理事終于認識到了宅改的關鍵所在:想要順利推行,就要在宅改的大框架下,每個村以自己為主體,想出現實可行的辦法,并一步步落實推進。

思想一旦跑通,大家一下子就安靜了下來。他們開始認真思考、分析自己村子的情況。因為他們知道,接下來大家草擬的各個規章和辦法,是要直接面對村民的評判的,不能像過去那樣隨意,要慎之又慎,認真對待。

村干部最了解村里的問題和實際情況,只有把他們的主體性和主人翁意識喚醒,他們就會把真正的問題找出來,把接地氣的辦法想出來。

事實也是如此。三個村的理事長很快就展開了內部的激烈討論,且討論的目標也非常明確。他們討論的很多問題,我們之前也有想到,老實說,我們也不知道怎么辦;還有一些他們討論的問題,是我們之前壓根就沒有想到的。

于是,經過三天的碰撞與討論,他們三個村不僅制定出了相應的實施辦法,還另外擬定出了村里的村規民約、理事會工作制度等好幾個文件,甚至他們連如何處置宅改中的矛盾糾紛,都做出了詳細的規定。

問題:三個村的宅改實施細則出來以后,你們接下來又是怎么做的呢?

宅改辦:趁熱打鐵,對剩余的38個自然村全面鋪開,也采取了同樣的封閉醞釀辦法。2015年9月15日,我們將剩余的38個自然村也封閉在了高公寨的縣委黨校,我們對宅改中碰到的現實問題進行了歸納總結,擬出了15個問題,讓與會的38個自然村的理事長、理事,還有參加宅改的縣鄉鎮工作人員,進行集中討論。

這15個問題中,村級層面的問題有10個,分別是:

1.有償使用費不交怎么辦?

2.無償退出不退怎么辦?

3.有償退出的錢從哪里來?

4.規劃怎么執行好?

5.建房審批怎么把好初審關?

6.擇位競價怎么搞?

7.建房過程怎么監管好?

8.土地增值收益怎么分配?

9.理事會成員權責如何界定?

10.針對大部分常年外出務工村民的宣傳動員工作怎么開展?

 

對各村理事長和理事來說,這10個問題都是極為現實的問題,必須要想明白、理清楚、處理好。至于縣和鄉鎮一級,在宅改工作中起著指揮、協調、監督作用,直接關乎宅改工作是否能夠有序進行、順利展開。

基于此,我們針對這個層級的領導和統籌工作,也提出了5個問題,分別為:

1、如何激發理事會內生動力,凝聚社會共識,調動群眾參與的積極性?

2、如何破解宅基地的流轉、放棄難問題?

3、如何支持理事會推進宅改工作?

4、如何監管宅改工作?

5、如何考核宅改工作?

 

針對這15個問題,我們以問卷的形式發給了與會的各村的村民事務理事會成員,及縣鄉(鎮)的各級宅改干部。同時,還提出了硬性要求:必須在三天之內,完成答卷。

于是,大家在如期完成了答卷同時,順便還完成了認識的統一,同時也較為順利地制定了各村村莊的宅基地改革實施細則。而與會的38個自然村的理事長和理事在回村后,首先必須要做的三個工作是:一是把宅改的精神和意義,向村民說清楚;二是把自己制定的宅改實施辦法,向村民說清楚;三是必須要召開村民大會,把制定的辦法向全體村民公開。

為啥要這樣做呢?因為余江宅改的成功與否,關鍵還要看是否擁有廣泛的群眾基礎,若是得不到群眾的理解、支持、配合,這件事在余江是干不成的。

 

 

04.村干部帶頭宣傳助力

問題:宅改工作落地實施的關鍵,最后還在鄉鎮和村組。尤其是村組的百姓,如何獲得他們的擁護和支持,這才是至關重要的吧?

宅改辦:是的。首先是這些操刀的人,村民事務理事會、村組干部,他們要清楚、要理解、要認同、要支持。他們若是不理解、不支持,就會扛不下去,就會找各種理由打退堂鼓。他們理解支持了以后,還要帶動親戚朋友、本家的人。

在這個過程中,村一級的黨員干部所起最大作用的第一步,就是要理解支持、全力執行。他們的帶頭作用,是整個宅改工作實施的最重要的一步。

這個過程中,拆一些不合規的房子,只是其中的一個環節。最關鍵的是,對于這個事情,他們的思想意識一定要到位。思想意識到位了,他不僅要帶頭去做,還要發動村民跟著一起去做。所以說,在這個環節,我們做了大量的宣傳工作。

當時縣做了一次綜合性的全方位的宣傳。在2015年、2016年這兩年,我們在交通道路路口到處粘貼宅改的宣傳語。如,“保障戶有所居,建新必須拆舊”“一戶只能一宅”“多占宅基地,多交人民幣”等。

問題:宣傳動員非常重要。對于這些通俗易懂、簡單直白的宅改宣傳標語,是誰想出來的?

宅改辦:當時我們每一個村莊至少要刷要掛三條的宅改標語。例如:

1.深入推進宅基地制度改革,牢牢樹起第四面紅旗。

2.群策群力深化農村宅基地制度改革,齊心協力共建秀美鄉村。

3.嚴厲打擊違規建房行為,確保農村宅基地制度改革試點成功。

4.一戶只能一宅,建新必須拆舊。

5.農村土地歸集體,建房占用要審批。

6.加入集體合作社,人人都是大股東。

7.積極參與宅基地制度改革,爭當光榮奪旗手。

8.農村宅基地制度改革,把沉睡的死資產變成流動的活資本。

9.保護土地千秋業,盤活資源萬代興。

10.統籌利用宅基地,變閑為寶利大家。

11.宅改紅旗迎風飄,改革紅利大家享。

12.用活用好宅基地,農民增收有盼頭。

13.宅基地不是祖業,是集體資產。

14.依法管理宅基地,合理利用宅基地。

15.多占宅基地,多交人民幣。

16.土地哺育你我他,珍惜善用靠大家。

17.開展農村“房地一體”確權登記發證工作是保護農民土地合法權益的重要舉措。

18.深化宅基地制度改革,人人參與,沒我不行!

19.開展房地一體登記,保護農民財產權益!

20.資源變資產,資金變股金,農民變股東。

21.探索三權分置,保障農民宅基地收益。

22.重大利好,閑置宅基地也能有收益了!

23.開展新一輪宅基地制度改革,奪取第四面紅旗!

24.深化宅改,人人參與,人人收益。

25.深入推進宅基地制度改革,激發鄉村新活力。

……

這些標語都是大家集思廣益想出來的,其中有我們宅改辦的,也有縣文聯的,還有其他一些文筆比較好的同志。比如這條“多占宅基地,多交人民幣”,就是現在我們的政協副主席想出來的。還有“宅基地不是祖業,是集體資產”這句,是我們宅改辦,大家一起討論出來的。

除了這些遍布全縣的各種標語的宣傳,另外每一個村莊我們都會建一個微信群,在群里進行宣傳。微信群的群主,一般是村民事務理事會的理事長。同時,我們還拍了一些三五分鐘和七八分鐘的微視頻,視頻內容主要是宅改中出現的一些問題,及這些問題如何解決。

再一個,就是我們召開了一個全縣的干部宣傳動員大會,當時省里也很重視。我們原來的省委副書記還專門參加了我們的宅基地改革啟動大會。對于這件事,當時方方面面、上上下下都很重視,包括當時我們國土資源廳的廳長,差不多每一個鄉鎮都調研到了。

 

 

05.爭取大多數村民的支持

問題:農民的工作是最難做的。在宅改落地實施過程中,村民第一反應是什么?

宅改辦:村民事務理事會和村組干部按照修改完善的實施細則,在做村民工作和開村民大會的時候,多占了宅基地的,肯定是要反對的,不然他的利益就會遭受損失,吃了虧。很顯然,他們對宅改工作多是不配合的,吵一吵、鬧一鬧是常有的事。

這樣的人在村里有一個共同點,一般家族的人較多,勢力也比較大,經濟上相對要好一些。盡管他們的人數只是一個很小的比例,結果經他們先這么一鬧,村里相對更多的百姓就不太好與其針鋒相對,說什么不同意見了。

很多村莊在宅基地占有和分配上有一個基本特點:20%~30%多占宅基地的村民相對比較富裕一些的村民,30%~50%的村民屬于既沒有多占宅基地,也沒有吃虧;剩下的20%~30%的村民屬于弱勢群體,在宅基地占有和分配上,肯定是吃了一些虧的。

總體來說,一個村上一般都會有70%的村民是支持宅改工作的。在農村搞宅基地改革,只要我們始終堅持“一戶一宅”的政策,堅持公平公正,讓老百姓真正明白一戶一宅的政策到底是為什么,最后都能得到村民的理解和支持。

問題:參與宅改的村莊,集約出來的地多嗎多嗎?

宅改辦:可能比你想的還要多,有些村莊居然拆出了三五萬平方米,那可是好幾十畝的面積。當然騰退出來的宅基地大多都不是集中連片的,經常是這里幾百上千平方米,那里兩三千平方米。經過騰退集約出來的建設用地,不僅滿足了農民建房的需求,同時也保障了村莊發展和公共服務建設用地的需求。

如果這些地不集約出來,不僅是一種巨大的浪費,村民要建房無地可建時,他只能在耕地上建房了。這樣做,不僅觸碰了法律紅線,而且即便同意他建了,成本也要高出很多啊。這樣里里外外算下來,農民能省出多少錢啊。何況,你只要是一戶一宅,在原有宅基地上翻建,村集體也不會收你錢。即便是有償使用的村上建設用地,一平方米也就幾十元,多數都不會超過一百元。

問題:在農村說服村民挑頭做事是最難的。這個過程中,村理事長壓力應該是最大的吧?

宅改辦:是的。我們在村上反反復復和老百姓算這個經濟賬、效益賬、長遠的賬,大家也就慢慢理解了,覺得這是一件好事。一旦老百姓的思想通了,村民都是大力支持的。這里面存在的最大的難題是,每一個老百姓都不愿第一個挑頭做這件事。

做通老百姓的工作,每個村的理事,尤其是理事長,都起到了至關重要的作用。一方面,他們做這件事也沒有什么報酬;另一方面,一旦接受了這份工作,弄不好就要得罪一些人。這需要一種奉獻精神。沒有一顆公心,一顆為了子孫后代的責任心,他是堅持不下去的。他要能吃得了虧、受得了氣、出得了力。

在開展工作的過程中,出現過老爸老媽和媳婦不讓這些理事會成員出門的,也出現過被村民罵,連村民的門都進不去的,甚至拿著刀追趕的。一戶村民的工作要做通,有的甚至抓住一切能溝通的機會,溝通達到了二十幾次的。真的做不通了,就和他的孩子溝通,和他的女婿溝通,能想到和能用的辦法,他們都用上了。

宅改工作,確實需要一種迎難而上的奉獻精神。而且一旦宅改工作做好了,村上的村民至少是可以受益好幾十年和受益幾代人的。

 

 

06.健全機制,完善制度

問題:縣域宅改,你們是全國的典型,工作做得十分到位。然而,宅改并不是鄉村發展工作的全部,更多是推動農村經濟社會發展工作的一個重要抓手。對此,您怎么看?

宅改辦:現在已經進入了宅改的第二階段,叫做深化宅改。宅改工作,我們一直在路上。第一階段的宅改目標,我們基本上是做到位了。所謂的“到位”主要體現在五個方面:一是退到位,二是收到位,三是歸到位,四是管到位,五是用到位。具體來說,比如一戶一宅的體現,建房面積的要求,老百姓申請建房的程序,相關制度機制的體系化建設等。

村莊拆過了,不能就一拆了之啊,宅改更像是整個村莊建設發展的一個抓手和統領,后來我們把宅改總結為“一改促六化”的余江樣板和模式。

哪六化呢?農村發展現代化、基礎設施標準化、公共服務均等化、村莊面貌靚麗化、轉移人口市民化、農村治理規范化。這里面,“一改”是“六化”的前提和基礎,“六化”是“一改”的方向和路徑。

問題:關于余江縣域宅改的制度、機制的體系化建設,這些年來,你們主要出臺和制定了哪些政策、制度和辦法呢?

宅改辦:自第二輪深化宅改以來,我們不斷完善和鞏固了第一輪縣域一級的23項制度機制,鄉鎮一級的11個運行辦法,村組一級的9個制度辦法。

在此基礎上,圍繞宅改的內容要求,我們出臺了《鷹潭市余江區農村宅基地資格權管理辦法(試行)》《余江區開展農村閑置宅基地和閑置農房盤活利用工作實施方案》《關于非集體經濟組織成員合法農房宅改拆除后的處理指導意見》《〈鷹潭市余江區農村農民建房管理辦法(暫行)〉完善及相關問題處理工作調度會議紀要》《鷹潭市余江區農村宅基地制度改革試點工作檔案規范化管理辦法(暫行)》《鷹潭市余江區農村集體經濟合作社選舉辦法》等9項新制度。

還有之前圍繞宅改方案實施,制訂的一些相關制度和辦法,如《集體經濟組織成員的認定辦法及戶的界定辦法》《宅基地退出及流轉辦法》《農民建房管理審查細則》《宅基地分配方案》《村民事務理事會工作制度》《宅基地有償使用辦法》《進一步強化村民事務理事會對宅基地管理的權責》等。

圍繞中辦國辦《深化農村宅基地制度改革試點方案》和農業農村部的《農村宅基地制度改革試點工作指引》,我們對標對表,將“9項任務”細化為27項60條具體任務,制定了余江深化宅改工作安排和任務清單。

圍繞鄉村治理,助力城鄉服務高效便捷,我們制定了理事會權責清單,賦予了理事會12項權力清單和15項職責清單。梳理完善了“民事村辦”45條、“村事民辦”11條服務事項,打通了公共服務“最后一公里”。在我們余江區有一鎮六村被評為了“全國鄉村治理示范鎮(村)”。

問題:在深化宅改的路上,你們制定了一套相關工作機制,其中“一個專班”抓到底、“一個主體”干到底、“一套機制”管到底,分別是什么意思,具體的工作中,還有哪些難題?

宅改辦:“一個專班”是指宅改辦專班??h鄉換屆后,迅速調整了宅改領導小組,由區委書記、區長為雙組長,區委抽調了18名基層經驗豐富、理論水平較高的年輕優秀干部,組建了新的宅改專班隊伍。其中正科級干部6名,副科級干部7名,平均年齡35歲。在原有宅改工作制度機制不變的情況下,活力更足,戰斗力更強。

“一個主體”是指“村民事務理事會”這個主體。在第一輪宅改中,村民事務理事會發揮了巨大作用。在第二輪深化宅改中,我們將繼續保持和發揚這一做法,并不斷強化理事會隊伍建設,進一步發揮村民自治的作用。

“一套機制”是指我們區宅改辦的工作推進機制,即每天匯總全區各地宅改情況并進行通報;每周對各地宅改情況進行打分評比,對連續兩周墊底的鄉鎮黨委書記,由區主要領導進行約談;每月組織各鄉鎮主要領導召開調度會、現場觀摩會;每季度召開一次區四套班子領導牽頭的一次現場大巡察。

目前存在的問題主要有五個方面:一是發揮宅基地經濟屬性還不夠,二是配套政策跟進不及時,三是阻礙城鄉資源要素自由流動的壁壘仍然存在,四是探索宅基地資格權認定還有難度;五是把握放活宅基地使用權尺度還有難度。

 

 

07.宅改中感人故事

問題:余江宅改是新中國成立后的一次深度的鄉村土地改革行動。七年多時間,余江宅改轟轟烈烈、浩浩蕩蕩,涌現出了許多可歌可泣的故事。請列舉幾個這樣的典型人物,并分享一下他們的故事吧?

宅改辦:城鄉發展不均衡和鄉村內部發展不平衡,這個發展矛盾已十分突出。從這個角度說,我們的余江宅改行動確實是人們對美好生活追求和向往的矛盾和解行動。下面我們主要從基層干部群眾角度,分享一些關于他們的故事吧。

先從馬荃鎮巖前倪家村的倪建科說起。這個村是我們第一批41個宅改自然村中的一個。該村有一個95歲的老人,家里有兩棟房子,老人住一棟,另一棟房子里存放著他的“壽棺”。按照宅改要求,他需要退出一棟。結果,無論怎么同他解釋,老人就是不肯。

于是,倪建科就和老人在外的子女商量,老人的子女很通情達理。倪建科知道老人的顧慮是什么,按照農村風俗,人不入土,擺在家里的棺材是不能移動的。這個時候,理事會成員倪華明站了出來,同意將老人的棺材存放到自己家里。而且在移動老人的棺材那天,倪建科以當地最莊重的方式,棺材披紅,鞭炮開路,將老人的棺材迎進了倪華明家中。對于理事會的這一做法,老人非常滿意。

問題:這確實是一件令人非常觸動的事。想要改變村民根深蒂固的認識,確實十分棘手。這個村后來的宅改工作,整體做得如何?

宅改辦:很不錯。

最開始的時候,不少理事會成員思想上有很大的畏難情緒,覺得“你搞宅改要拆村民的房子,還要收群眾的錢,這樣怎么搞得下去呢?”他們都是村里宅改的骨干成員和主力軍,他們若不能改變思想觀念和認識,宅改肯定是無法推行下去的。

在倪建科的帶領和反復組織學習下,大家漸漸理解了宅改的目的并非拆房子,也并非收錢,而是要節約集約利用土地,為的是子孫后代可以公平公正地利用宅基地。

理事會成員的思想認識到位了,倪家村的宅改工作就有了核心力量。然而盡管如此,想做通老百姓的工作,也并沒有那么容易。有一戶村民屬于“一戶多宅”戶,盡管老房子已經破敗不堪,但他始終不肯退出來。他覺得宅基地是自家的祖業,不能隨便讓人拿走。因為這件事,每次見到倪建科,他都會破口大罵。

被反對宅改的村民辱罵,給宅改工作人員各種臉色,這種情況都是常人難以忍受的。然而,這樣的事情在我們基層宅改工作人員那里,要已是家常便飯。在余江宅改中,除了承擔最難工作的村民事務理事會成員,每個村的新鄉賢在其中也發揮了巨大作用。

問題:負責宅改的基層工作人員確實太不容易了,他們的這些遭遇都是常人忍受不了的。對于他們,我們區里有沒有召開過表彰大會呢?

宅改辦:有的。2015-2019年,搞了好幾批表彰大會?;旧厦磕甓紩e辦一次這樣的表彰活動。比如,2018年2月23日,余江縣委縣政府發布了一份表彰決定,對2017年度的先進集體和優秀個人進行表彰。這一年的表彰共有18項,其中潢溪鎮渡口村沙塘組、平定鄉藍田村宋家組、楊溪鄉江背村水口組、洪湖鄉蘇家村上胡組等十個理事會,獲得了“十佳村民理事會”稱號。

鄧埠鎮三宋村瓦瑤組倪元軍、洪湖鄉蘇家村中蘇組蘇河龍、平定鄉沙溪村張家組張志輝、楊溪鄉楊溪村牌塘組陳金明、平定鄉洪橋村魯王組魯東海、黃莊鄉沙灣村肖家組肖來發等18人,獲得“優秀村民事務理事會理事長”稱號。

鷹潭市東投美亞置業有限公司總經理葉水清、鷹潭市世宏光學有限公司總經理吳四紅、新疆鷹潭商會會長祝榮明、江西保太有色金屬集團有限公司董事長兼總裁彭保太等8人,獲得“最美鄉賢”稱號。

問題:不僅推動了宅改工作,在整個鄉村發展過程中,也是一支不容忽視的力量。那么,他們在幫助村上引資引智,協助理事會工作等方面,主要起到了哪些推動和促進作用呢?

宅改辦:他們在外面闖蕩多年,有見識、有眼界、有經濟頭腦、有捕捉機會的意識,能更深刻地理解我們的改革政策,對村民的行為有很強的帶動和影響作用。

我們余江區一直在積極推動,讓新鄉賢加入村民事務理事會,并讓其擔任理事長、理事。這樣,一方面可以增強鄉賢的集體觀念,保持新鄉賢與村“兩委”、村小組之間的聯系,提高他們為家鄉謀福利的責任感與使命感;另一方面,也使得他們能夠切實參與到村內事務的治理中來。

比如平定鄉藍田宋家村的宋和紅,在威海從事眼鏡批發生意,從小吃百家飯長大,成年后事業有成,對家鄉有著一種念念不忘的深情。藍田宋家村開始宅改后,他積極參與村里建設,不僅協助村干部制定宅改制度、大力宣傳宅改,還捐款96萬元,建設村文化活動中心和“感恩廣場”。

中童鎮坂上潘家村也是第一批試點村,村上情況比較復雜,派系斗爭嚴重,理事長遲遲選不出來。潘良勝1980年去新疆從擺地攤賣眼鏡開始,一步步將生意做大。經村里老干部提議,村民一致同意,邀請他回村擔任理事長。

最開始時他也很為難,但村民的信任讓他備受感動,憑著一股“寧做理事長不當董事長”的精神,他放下了在新疆的生意,做了村上的理事長。他帶頭墊資15萬元用于家鄉建設,在他們的帶動下,村民非常配合他們理事會的工作,僅用3天時間,就將全村48棟危舊房、豬牛欄、露天廁所等拆了約1.4萬平方米。

在鄉村干宅改工作,不僅需要有一套縣鄉村“三位一體”的工作機制,權能賦到位、資產確到位、過程管到位;還需要有深刻的認識,即充分發揮村民的主體性作用,讓村“兩委”、村民事務理事會、新鄉賢等,在村莊的宅基地改革、鄉村的經濟社會發展中,成為自治的主角。

 

 

 

建言:強化內力,引入外力


 

宅基地問題是阻礙村莊發展的制度性梗阻難題,是深化農村發展改革的深水區。早在2015年之前就在全國展開試點的縣域農村宅基地制度改革的舉措,是鄉村經濟社會發展的重要內在支撐,也是推動習近平新時代中國特色社會主義集體鄉村實現全面振興的重要抓手。

從宅基地制度改革的廣度、深度,及內在制度機制的系統化建立健全,尤其是一屆接著一屆干的長效機制方面,鷹潭市余江區的縣域宅改工作成果,都足以讓其扛起“余江精神”的第四面旗幟,乃至全國宅基地改革標桿的大旗。

從余江區縣域宅改的實施過程看,其所構建起的宅改辦組織架構與保障,推進流程與任務清單,自上而下的“縣鄉(鎮)村組”四級主體的協同聯動工作機制,還有村民事務理事會在宅改中主導作用的發揮,無疑都是余江宅改取得階段性成功的密鑰。

若從鄉村振興發展和城鄉融合示范的角度看,尤其是從縣域發展的三個體系,即生產體系、經營體系、產業體系的建立、鞏固和完善看,余江宅改依然面臨著需要進一步深化和突破的發展難題:即如何解決縣域鄉村發展投入資金不足的問題,縣域鄉村資源資產入市交易的市場體系化建設問題,市場主體和社會服務組織參與力量不足的問題,村集體經濟組織收益的市場化力量薄弱問題等。余江區在深化宅改過程中,和全國其他地區一樣,面臨資金、交易平臺等問題。

 

 

01.解決好錢從哪兒來

縣域宅基地改革推進的難易程度,同該縣域所處的空間位置是一種正相關的關系。例如,同樣是宅基地改革試點的北京大興區,其村民退出宅基地后,村建設用地市場活化的價格據說竟每畝平均高達1800萬元。

也就是說,非國內沿海經濟發達地區,或一線省會城市周邊地區,其縣域宅基地制度改革,往往都會面臨資金投入不足和市場活化不易的難題。

在第一個階段的工作中,余江宅改也存在資金不足的問題,如村民有償退出資金的缺乏,宅基地拆除過程中建筑垃圾清運資金的不足。

這兩個問題,一方面會導致村民退出的積極性受挫,另一方面也會給縣域財政造成很大的壓力。遵義市湄潭縣也是宅基地改革試點縣,而在其深化改革的路上,同樣面臨著投入資金不足和土地資源市場價值不高的困惑。

在經濟欠發達地區做宅改,投入資金不足的問題,應該如何破解呢?除了可以統籌的政策資金和專項債以外,通過溫鐵軍教授“兩山經濟、三級市場”理論模型,發展縣域鄉村資源資產數字化金融,是一條值得探索的道路。

另外,亦可以通過進一步完善農村集體資產,還有村民以委托的形式,讓村集體擁有的村民資源資產的市場經營權,以權能擔保、抵押的方式,獲得國家相關金融機構授信及發展生態鄉村的長期低息貸款,也是一個值得探索的方向。

此外,還可以根據余江所擁有的資源生態優勢,通過搭建碳匯交易市場平臺等手段,實現鄉村數字化建設向鄉村數字產業化的躍升。

關于這方面,相關研究機構、產業化服務平臺及各個地方,已經走在了先行探索與創新發展的路上,如河南的河南產業互聯網研究院、寧德的福鼎市、廈門的同安區等。

在這方面的突破上,鷹潭市余江區顯然更具有扎實的宅改成果優勢,還有多年累積的相對完善的制度機制的系統化優勢。

 

 

02.建立縣域產權交易平臺

早在2017年6月12日,余江區已實現了首宗村集體經營性建設用地的入市成交。該宗土地入市交易的平臺為余江公共資源交易中心。此宗土地的入市成功交易,標志著余江利用農村土地資產,獲得鄉村發展資本的一條實現途徑。截至2018年12月,余江共實現8宗村經營性建設用地入市,土地出讓面積為92.81畝,總成交價為566萬元。

2022年4月底,余江共盤活利用閑置農房和宅基地1088宗。其中,有農房改造利用,并由村集體經營管理的模式;有村民利用閑置資金,以“置業合作社”的形式,在村經營性建設用地上建設村民住房和租賃用房兼具的開發模式;有利用閑置宅基地進行項目異地和就地入股的村集體分紅模式;有古民居集體收回與修復,然后再加研學拓展的發展模式。

然而,作為縣域全覆蓋,并以宅改為統領,三塊地改革同步推進的余江區,在七年多的深化改革過程中,所集約節約出來的村土地資源,盡管在分布上有些分散,但是總量的積累相比來說卻是相當龐大的。

怎樣在保障村民建房用地的基礎上,充分釋放村發展用地的市場價值,高效并普遍性地實現價格的市場發現,讓市場在資源配置中起到決定性作用,這恰是余江區政府考慮建設一個專業性的縣域農村產權交易平臺的價值和意義所在。

政府行政的領導與統籌力量,村民事務理事會的主體性力量。這兩股力量的自上而下和從下至上的聯合與融合,是余江在第一個階段的宅改中,取得驕人成績的重要驅動力量。

在深化宅改和發展城鄉融合的第二階段,怎樣增大與激發市場的力量,讓更多市場主體參與其中,從而實現余江縣域城鄉雙輪驅動,這或是值得重視的一個創新點。

 

 

03.建立健全村集體經濟組織

全國開展農村集體產權制度改革,是在明晰產權歸屬,完善各項權能的前提下,對建立符合市場經濟要求的農村集體經濟運營新機制的一次探索。當前,大多村莊都成立的村集體經濟合作社,然而由于可用于經營性的集體資源資產數量太少,村莊所成立的村集體經濟合作社,大多處在一種未能運行或低效運行的狀態。

建立健全一個可運行的村集體經濟組織,是實現村集體經濟壯大的前提。

在壯大集體經濟方面,余江區對縣域內鄉村集體經濟的發展目標,是要確保2022年每一個行政村集體經營性收入超20萬元。這是一個小任務,也是一個大目標。所謂“小任務”是20萬元的經營性收入,從余江縣域宅改試點完成的質量角度看,這個任務定的并不算高。然而,從村集體經濟組織角度看,這個“小任務”在他們那里,可能會變成一個“大目標”。

站在村集體經濟組織角度看:村域內可用于經營的資源資產具體都有哪些?村集體經濟組織可提供的產品和服務都有哪些?村集體經濟組織是否能夠將村上閑置和低效使用的資源資產的市場經營權統一起來,并成立村集體股份經濟合作社?這些問題的突破,是提高和實現村集體經濟組織可運行的關鍵。

接下來需要考慮的是:村集體經濟組織通過什么辦法和方式,才能將統合起來的資源資產進行活化?資源資產的交易價格,對于村集體經濟組織而言是否公平合理?扣除資源資產的使用成本和其他相關成本后,其經營性收入能否確保達到20萬元的長期可持續性呢?

以上這些問題,皆為完成余江區委區政府要求的村集體經濟發展目標,需要面對和破解的現實性問題。

 

 

04.加大市場和社會參與力量

村級組織是鄉村發展的主導性力量,肩負著鄉村社會發展和經濟發展的雙重職能。當前,對于多數村級組織而言,存在著治權虛置和村級組織服務供給能力不足的普遍性發展難題。其中的原因,主要是由村集體經濟發展乏力和村集體組織市場能力缺失所導致的。

造成這一問題的歷史經緯,十分復雜。對于余江區的一百多個行政村和上千個自然村而言,如何抓住新的歷史機遇,并有效與盡快補上這一能力的短板,是繼宅改工作中起到了主要作用的村民事務理事會之后,在發展壯大村集體經濟路上,需要考慮的另一項重要工作。同時,這也是強化鄉村治理的一項重要內容。

通過吸引市場服務主體和鄉村社會化服務主體力量的介入,是倒逼鄉村構建治理新體系的加速器和助推器。只有隨著這兩股力量的介入,鄉村產業發展的能力才能得到有效提升。

當前的鄉村發展,缺少的是能夠將基于鄉村發展的規劃、設計落地,并推動村莊實現有效有序運營的市場團隊。關于這方面,浙江已于兩年前正式啟動了招募鄉村運營師的行動,北京也于2021年底啟動了“百師進百村計劃”。在這方面的創新上,余江區鄉村振興發展亦需要迎頭趕上。

須注意的是,在鄉村發展某個特定的階段內,承擔和扮演著鄉村運營師作用的社會與市場服務主體,不同于資源入市后,所招引的進行鄉村產業投資的市場主體。這里所指的主體,是那些能夠與村集體組織進行相互配合,所構建的是一種治理與運營相互協同的市場主體。

 

 

05.經驗產品化,教育產業化

在“三塊地”改革的交易與培訓市場上,位于四川成都市郫都區戰旗村的“四川戰旗鄉村振興培訓學院”,是市場化經營名列前茅的一所學校。每年來自全國的、到戰旗村調研考察和參與學習的領導和基層干部,最多時居然達到了十幾萬人。

儼然,戰旗鄉村振興培訓學院已經成為“三塊地”改革的一個市場品牌。其品牌的核心內容主要由三部分組成:一是村集體經營性建設用地入市的市場影響力,二是以村集建用地入市為核心所展開和系統研發的一系列相關課程和所聚集起的一批相關的師資團隊,三是與四川鄉村振興發展明星村之間形成了一種聯動機制和數條研學動線。

把自己的經驗進行標準化與產品化,然后再與掌握不同實戰經驗的師資進行合作,形成一套屬于自己的獨特課程培訓體系。對于自身未能實現和市場影響力不足,且為培訓內容所必需的課程,就主動與區域內其他村主體形成利益捆綁。如今的戰旗村,從增加村集體經濟組織收入角度來講,教育培訓已成為戰旗鄉村產業發展的一個重要支撐。

鑒于戰旗村“讓經驗成為產品,讓教育成為產業”的操作,再結合余江宅改全域覆蓋的探索實際,相比來說,余江宅改及其他相關方面的實踐與探索,在“經驗產品化和教育產業化”的操作空間上,無論從操作流程的規范性和系統性方面,還是從案例樣本的豐富性、多樣性方面,都擁有自身更鮮明的市場優勢。

來源:鄉劍俠客島

 

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